官方和民间：不一样的逻辑

除夕高速公路是否免费通行，原本小事一桩，如今却闹得沸沸扬扬。根据《新京报》1月14日、15日报道，此次事件起因于2013年12月底“黑龙江高速拟从除夕中午开始免费”的媒体消息，直到2014年1月13日多个省份集中回应“除夕高速不免费”，更有个别省份官员批评黑龙江方面“不讲政治”，再到1月14日交通运输部政策法规司司长梁晓安回应称，2014年春节收费公路小型客车的免费通行时间为1月31日零时至2月6日24时。最终，1月14日下午，黑龙江省高速公路管理局召开新闻通气会，明确黑龙江将严格执行国务院实施春节收费公路小型客车免费通行的政策，这意味着黑龙江省除夕高速公路将不免费通行。

与官方表态相对照，民间则非常期待除夕高速公路免费通行。据《新京报》报道，人民网一项调查显示，截至1月14日19时14分，参加调查的3456名网友中，八成支持除夕高速公路免费；认为不该免费的仅有15.6%。这个争议背后也许体现出普罗大众不满高速公路长期收费的情绪。收了一年的买路钱，过年了你还不应该免几天？尤其除夕这个中国人万家团圆的日子，你不应该表示一下吗？不仅是情绪，理性上也是对公民权利、利益的又一次集中关切。本来高速公路长期收费就没有说服老百姓，现在难得说春节免费几天，凭什么其中最有意义的除夕这天不免费？

除夕高速公路通行究竟要不要免费？不同省份的地方政府之间有争议，争议结果是基本上都表示今年除夕高速公路不免费；大众之间也有争议，但调查数据表明大多数人希望除夕高速公路免费。“除夕高速公路免费”之争，在官方关乎政治，在民间关乎权利利益。然而争议背后的法律逻辑又在哪儿呢？法律理应是整合争议的制度归依，姑且不论面对此次争议法律能否实现整合功能，单是说清楚争议中的法律逻辑就属不易，那就说说看。

“免费方案”+“春节放假安排”=“除夕高速不免费”

先说什么是“高速公路免费”。根据规定，在春节这样的节假日里，摩托车和7座以下的小客车在高速公路这样的收费公路上可以免费通行，就是免收车辆通行费。这个规定叫做《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，原本由交通运输部等部门联合制定，2012年7月24日由国务院批转，成为国务院批转的法规范性文件。

那么根据上述方案，除夕这天究竟能不能“高速公路免费”呢？就要看除夕在不在规定的法定节假日里，上述方案规定：“免费通行的时间范围为春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日。免费时段从节假日第一天00∶00开始，节假日最后一天24∶00结束。”我们的节假日并非是固定的，它分为节日和假日两部分，节日那一天是确定的，比如春节就是指农历正月初一，而假日则每年由国务院来定。《国务院办公厅关于2014年部分节假日安排的通知》规定：“春节：1月31日至2月6日放假调休，共7天。1月26日（星期日）、2月8日（星期六）上班。”也就是从初一到初七是节假日，因此严格按照《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》执行的话，就是交通运输部官员所说的，2014年春节收费公路小型客车的免费通行时间为1月31日零时至2月6日24时。除夕不在免费通行的范围内，除夕高速公路不免费！

不过，法律逻辑到此还没完。《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》只是一个普通的规范性文件，显然这个文件法律位阶有点低，那有更高的吗？直接规定“高速公路免费”的法律依据就没有了，不过别失望，虽然“免费”的没有了，却有“收费”的。如果弄清楚了能不能收费的法律逻辑，那能不能免费的法律逻辑说不定也就有了。

从“收费”依据里找出“免费”的可能

公路收费的法律依据有吗？有，分别规定在《公路法》和《收费公路管理条例》当中。前者是法律，后者是国务院行政法规。根据《公路法》的规定，“允许依法设立收费公路”。有权对公路收费的主体可以依法收费。但是公路收费权是受限制的，限制在于法律法规设定了法定的收费期限、法定的收费标准、确定收费期限和收费标准的法定程序以及收费权转让的法定程序等。对收费期限和收费标准的最终确定，法律授予了省级人民政府相应的审查批准权。这一权力具有裁量权性质，在法律规定范围内，可以决定“收多长时间”和“收多少”。例如，《收费公路管理条例》规定：政府还贷公路的收费期限一般最长不得超过15年（中西部省份20年），但省级政府可以决定少于最长期限的期限，比如规定某条公路收费期限为10年。当然，无论具体决定是多少，必须有正当理由作支撑。因此，我们可以说，公路收费权受到法定收费期限和收费标准等方面的限制，同时省级人民政府对收费的具体期限和标准具有裁量决定权。

公路收费的基本法律逻辑是清楚了，那公路免费又怎么理解？从字面理解，免费就是对收费的一种否定；既然收费权是法定的，那么节假日公路免费就是对普遍收费权的部分否定，也就是新的一种限制。原本天天能收钱，现在说节假日不能收，当然是对收钱的限制。问题是“收费公路节假日变免费”这种限制合法吗？合不合法要看能否解释通。《公路法》和《收费公路管理条例》都规定了“收费期限”条款，不管收费期限是多少年，它都是由每一年的每一天所构成的，换句话说，一个期限可以扩张解释成包括这个期限内的每一天。法律和行政法规只要求公路收费不超过最长期限，在最长期限内公路收费的具体期限则可以由省级人民政府决定。那么在最长期限内的某一天是否公路收费，当然也能由省级人民政府说了算。所以，虽然各省地方政府均唯交通运输部马首是瞻，但从法律规定的解释看，法律法规授予了省级地方政府决定节假日高速公路是否免费的权力。

除夕高速公路免费吗？其实可以有

接下来的问题是，省级地方政府凭什么要决定节假日高速公路免费？有正当理由这样做吗？如果有，那么省级地方政府完全可以依据法律法规，突破《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》这一规范性文件的规定，实施2014年的除夕高速公路小客车免费通行。实际上，《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》提出免费的目的是“为进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”。不收费能够节约交钱的时间，从而提高公路通行效率，给群众带来一定的快捷方便，并且通过免收车辆通行费也可能会进一步提高春节公路通行的运能。笔者认为，出于正当目的去限制公路收费期限和收费日期是可行的。公路收费的目的是归还贷款、集资款或者收回投资成本，节假日公路免费的目的是提高通行效率，是为了调控运输秩序，客观上有利于通行车辆所有人的通行权。对比来看，节假日免费的目的可以优先于日常收费的目的，况且没有收费的损失还能够得到弥补。当然，至于具体是否实行“除夕高速公路免费”，取决于各个省级地方政府的裁量决定，不同地方完全有可能作出不同的选择。

不论除夕免费与否，只要存在节假日免费，还有一个操作问题需要注意。法律规定收费权的性质分为两种，一种是政府收费，一种是企业收费。对前者的限制即节假日所免除的费用由政府内部财政调配，对后者的限制则应该予以国家补偿，即视为对收费企业的收费权的“行政征收”，相应地应当予以补偿，或者也可以看成是向企业购买“公共产品”。予以补偿或购买的方式可以灵活考虑，例如交通运输部2013年5月出台了《收费公路管理条例》修正案征求意见稿，其中新增的一条就是对此问题的针对性规定，即“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”

作者：李文海          来源：正义网-法律博客